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第十九部分 公务文书举要
◆ 模块一 公文概述
知识点一 公文的概念
1、公务文书
即通常所说的公文 ，是国家党政机关及其他法定社会组织在处理公务过程中使用的具有法定效力和规范体式 的文字材料 ，是实施领导和管理 ，进行公务活动的重要工具。
2、公文的概念
（ 1 ）广义 ：指国家机关、社会团体、企事业单位在行使职权、办理公务时所使用的文书。凡是公务活动中所使 用的文书可统称为公文。既包括机关法定公文 ，也包括计划、总结、调查报告等事务性实用文种。
（ 2 ）狭义 ：专指法定公文 ，是党政机关用规范性文件的正式发布的实用文种 ，具有权威性和法定效力 ，一经发 文机关制发 ，有关组织及个人必须严格遵守 ，不能违反。法定公文通常用套红的文件版头行文 ，因此又常被称为 “红头文件”。
3、现行机关使用的法定公文一共有 15 种。根据 2012 年 4 月 6 日中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的 《党政机关公文处理工作条例》（ 以下简称《条例》 ）规定 ，这 15 种公文分别是 ：决议、决定、命令（令）、 公报、公告、通告、意见、通知、通报、报告、请示、批复、议案、函、纪要等。
知识点二 公文的分类
1、从行文关系划分 ，可分为上行文、下行文和平行文。
行文关系即发文机关和收文机关之间的公文往来关系 ，这种关系决定于“隶属关系和职权范围”。上行文适 用于领导关系和指导关系中的下级机关、下级业务部门向它所属的上级领导机关、上级业务主管部门行文。相反 ， 下行文就是上级领导机关、业务主管部门 ，对下级机关、下级业务部门发出的公文。平行文用于平行关系和不相 隶属关系。
常用的机关法定公文中 ，报告、请示属于上行文 ；命令（令）、决定、决议、公告、通告、通知、通报、公 报、批复等属于下行文。函是最常用的平行文。
2、从公文来源不同看 ，可分为发文、收文和内部公文。
发文是指本机关向其他机关发出的公文。收文指本机关收到外机关制发的各类公文。内部文件则是由本机关 制成 ，用于管理本机关工作 ，并只在本机关内部使用的文件。
3、从公文的涉密与否看 ，可分为涉密公文、普通公文。
涉密公文指内容涉及国家机密 ，需要限定阅读范围和对象的公文。又分绝密、机密、秘密三种等级。
普通公文指不涉及党和国家秘密的公文。一般也分三种 ：对外公开件、国内公开件、 内部使用件。
4、按办理时限 ，可分为特急公文、加急公文和常规公文。
5、就公文的性质和作用而言 ，可分为指挥性公文、报请性公文、知照性公文、记录性公文。
（ 1 ）指挥性公文是体现领导机关的决策意图 ，领导和指导下级机关工作的公文。如命令（令）、决议、决定、 批复等。
（ 2 ）报请性公文是下级机关用来向上级机关汇报和请示工作、提出意见和建议、请求指示和批准的公文。如报 告、请示、议案等。
（ 3 ）知照性公文 ，向有关方面发布需周知、遵守或办理事项的公文。如公告、通告、通报、通知、公报、函等。
（ 4 ）记录性公文 ，是指真实记录会议情况和议定事项的公文。如纪要。
知识点三 公文的格式规范
1、公文格式
指机关常用公文正本的构成要素和文面格式 ，具有规范性和稳定性。根据《条例》、《国标》规定 ，公文正 本的各要素及其位置安排与制作要求都是确定的 ，不能随意增删。其中《条例》列举 18 项要素。《国标》则规 定了各要素的排列位置及字体、字号等。
2、《国标》将公文的文面格式分为版头、主体、版记三个部分。
版头部分 ，包括公文份号、密级和保密期限、紧急程度、发文机关标志、发文字号、签发人等构成要素。
主体部分 ，与版头部分以一条红色分割线隔开 ，包括标题、主送机关、正文、附件说明、发文机关署名、成 文日期、印章和附注等。
版记部分 ，包括抄送机关、印发机关和印发时间、页码等。
3、不同公文视文种和内容不同 ，要素构成也不同。一般公文的固定组成部分如下 ：
（ 1 ）发文机关标志 ，由发文机关全称或规范化简称加“文件”构成。也可直接使用发文机关全称或规范化简称。 （ 2 ）发文字号是发文机关编排的文件代号 ，一份公文只有一个代号 ，由发文机关代字、年份、发文顺序号构成。
机关代字是机关全称的简缩语 ，能够明确指代该机关。年份即发文的年度 ，用阿拉伯数字标注 ，并置于六角 形括号〔 〕中 ，位于机关代字和序号之间。序号用于标注该年份内发布公文的序数 ，不加“第” ，不编虚位（ 即 1 不编为 01 ）。同一地区（县、市）不能有重复的发文字号。
（ 3 ）公文标题由发文机关名称、事由、文种三个要素构成 ，应简洁、明确 ，使人一目了然。
事由部分要能够概括公文的主要内容 ，前面通常要加事由语“关于”。为了阅读和管理 ，公文标题一般要求 三要素齐全。实际应用中 ，也有省略的情况。
（ 4 ）主送机关 ，也称受文对象 ，是公文的主要受理机关。
下行文除批复外 ，一般有多个受文对象。上行文一般只有一个主送机关 ，应使用单位全称或规范化简称。 （ 5 ）正文是公文的主体部分 ，承载公文的具体内容 ，体现发文的根本意图 ，是公文的核心所在。
其基本结构为 ：导语—主体—结语。导语部分简要说明制文的根据、目的或者原由。主体是公文正文最重要 部分 ，是公文所要表达的主要问题及主张。结语是正文的结尾 ，应言尽意止 ，自然结篇。
（ 6 ）成文日期 ，是公文形成的时间 ，即公文由会议通过或者发文机关负责人签发的日期。
（ 7 ）发文机关署名及印章 ，发文机关应署全称或规范化简称 ，并加盖发文机关印章。印章要求与署名机关相符。 （ 8 ）抄送机关 ，指除主送机关外需执行或知晓公文内容的其他机关 ，应使用机关全称、规范化简称或者同类型 机关统称。如果主送机关太多 ，需要移至版记 ，要将“抄送”改为“主送”。既有主送机关又有抄送机关时 ，将 主送机关置于抄送机关的上一行 ，二者间不加分隔线。
（ 9 ）印发机关 ，是负责公文印制的主管部门 ，一般是各机关的办公厅（室）或文秘部门。印发日期使用阿拉伯 数字标注 ，年份应标全称 ，月、 日不编虚位 ，后加“印发”二字。
◆ 模块二 指挥性公文写作
指挥性公文都是下行文 ，它是传达、贯彻党和国家的方针、政策 ，发布规章制度 ，布置指导工作的重要工具 ； 也是下级机关开展工作的根本依据。主要包括命令（令）、决议、决定、批复及部分意见、通知、纪要等。
知识点一 决定
1、决定的概念及适用
决定是党政机关对重要事项或重大行动做出决策和安排的指挥性公文。
《条例》规定 ，决定“适用于对重要事项作出决策和部署、奖惩有关单位和人员、变更或者撤销下级机关不 适当的决定事项”。
2、决定的写作包括（基本结构 ）：标题、主送机关、正文、落款。
（ 1 ）标题 ，要求三要素俱全 ，即发文机关、事由和文种。也可省去发文机关 ，但落款中务必注明发文机关名称。
（ 2 ）主送机关 ，一般采用泛称。针对个案的决定及会议通过的决定往往不标注主送机关。
（ 3 ）正文 ，一般由决定理由、决定事项和结语三个部分组成。
（ 4 ）落款 ，包括发文机关和成文日期。会议通过的决定则不必标注落款。
知识点二 批复
1、批复的概念及适用
批复是答复下级机关请示事项的下行公文 ，只用于答复请示 ，不用于其他文种。并且一定是先有请示 ，再有 答复。一文一批 ，请示什么问题、事项 ，就答复什么问题、事项。
使用范围 ：批复作为指挥性公文 ，是下级机关处理公务的依据 ，其答复问题必须态度明确 ，指示清楚。 《条例》规定 ，批复“适用于答复下级机关请示事项”。
2、批复的写作包括（基本结构 ）：标题、主送机关、正文、落款。
（ 1 ）标题 ，一般要求三要素齐全 ，也可省去发文机关 ，由事由和文种构成。
（ 2 ）正文 ，一般先引述来文的标题和文号 ，简述来文的请示事项 ，然后以“现批复如下”等惯用过渡语引出下 文。答复态度 ：a 同意或批准 ；b 基本同意或原则上同意 ；c 不同意、不予批准。后两种需说明理由和依据。
（ 3 ）结语 ，常采用惯用语 ，如“此复”、“特此批复”。
（ 4 ）落款 ，要写明日期并加盖发文机关印章。
知识点三 意见
1、意见的概念及适用
意见是党政机关法定公文中的新兴文种 ，在机关工作中的使用频率逐渐增多 ，体现出党政机构的民主作风。 《国务院办公厅关于实施〈国家行政机关公文处理办法〉涉及的几个具体问题的处理意见》（ 国办函〔2001〕
1 号）规定 ：“意见可以用于上行文、下行文和平行文”。可见意见作为法定文种在使用上的平等性、多用性。 《条例》规定 ：意见“适用于对重要问题提出见解和处理办法”。
2、意见的写作（基本结构） ：意见的写作 ，在基本结构上与决定、批复大体一致 ，内容方面与指示相近。
◆ 模块三 报请性公文写作
报请性公文主要有报告和请示 ，用于向上级机关汇报工作、反映情况、请示问题或请求批准事项 ，是下情上 达的重要工具。议案也是常用的报请性公文。
知识点一 报告
1、报告的概念及适用
《条例》规定 ，报告“适用于向上级机关汇报工作、反映情况 ，回复上级机关的询问”。
报告是下级机关经常使用的陈述性公文 ，便于上级机关及时了解情况 ，把握全局 ，发挥领导、指挥作用 ；同 时也便于上下沟通 ，避免下级机关工作出现差错和问题。
2、报告的种类
从内容涉及的范围看 ，分为综合报告、专题报告。
（ 1 ）综合报告 ：用于反映阶段性的工作情况汇报 ，多属于例行报告 ，如各单位的年终报告等。
（ 2 ）专题报告 ：是就某一方面工作、某个问题或某件事专门写的报告 ，一般一事一报 ，注重专一性 ，使用广泛。
3、报告的要求
报告的宗旨是汇报情况 ，因此写作上要求报告务必要把情况或问题陈述清楚 ，把观点表达清晰。报告属于事 后行文 ，通常在工作结束或工作告一段落时撰写 ，且要及时、迅速 ，力求尽快向上级机关反映新情况。
4、报告的写作 ：包括标题、主送机关、正文和落款。
（ 1 ）标题 ，由发文机关、事由、文种组成 ，也可写成事由加文种的形式 ，如果报告事项紧急 ，可在标题中加“紧 急”二字。
（ 2 ）主送机关 ，一般是发文机关直属上级机关 ，不能多头主送 ，如有相关部门需知情 ，可在抄送栏中标识。
（ 3 ）正文 ，先写报告缘由 ，简明陈述报告事项的概况 ，说明报告的原因、 目的和依据 ，如无必要可不写。然后
以“现将有关情况报告如下”、“现报告如下”等常用过渡语转入报告的主体部分。报告内容的写作可根据报告 性质的不同有所侧重。一般包括基本情况、措施与结果、成效与问题等。
（ 4 ）结语 ，常用“特此报告”、“请审阅”等作结 ，也可不写结语。
知识点二 请示
1、请示的概念
《条例》规定 ，请示“适用于向上级机关请求指示、批准”。
2、请示的使用范围
请示作为上行文 ，是下级机关向上级机关请求批准或指示的报请性公文。下级机关遇到无权或无力解决 ，以 及按规定应由上级机关决断问题都应向上级机关行文请示。凡在下级机关职权范围内 ，通过努力能处理的问题 ， 应该自行解决 ，不能动辄请示 ，逃避责任。
3、请示的写作 ：包括标题、主送机关、正文、落款。
（ 1 ）标题一般由发文机关、事由、文种构成 ，也可写成“事由加文种”形式。注意 ：《条例》规定“报告不得 夹带请示事项” ；标题不能拟为请求（或申请）。
（ 2 ）主送机关通常是发文机关的直接从机关。受双重领导的机关 ，应根据请示事项所属的职权范围选择一个主 送机关并抄送另一个领导机关。
（ 3 ）正文包括请示缘由、请示事项、请示结语。
①请示缘由 ，是请示获得批准的前提 ，要简明而充分的陈述原因、依据等。必要时举事实、列数据加以说明。
②请示事项 ：要切实可行 ；考虑全局 ，不提过分要求 ；自己能力范围内的 ，不必向上级提出帮助解决的请求。写 作应实事求是、具体明确 ，谦虚委婉、语言得体 ，决不可使用要挟性的语言。
③请示结语 ，采用惯用语 ，如 ：“特此请示”、“妥（当 ）否 ，请批示（指示、批准）”等。
◆ 模块四 知照性公文写作
知照性公文是国家党政机关、企事业单位或其他社会团体用来宣布事项、发布规章、商洽工作、通报情况的 重要工具。包括公告、通告、通报、通知、公报、函等。
知识点一 公告通告
1、公告、通告的适用
《条例》规定 ：公告“适用于向国内外宣布重要事项或者法定事项”。通告“适用于在一定范围内公布应当 遵守或者周知的事项”。
2、公告、通告的使用范围及要求
（ 1 ）使用范围 ：公告通告是周知性公文 ，内容不涉密 ，以公开的方式向社会发布信息。相较而言 ，公告适用范 围广 ，一般通过新闻媒体向全世界发布。通告涉及的范围小 ，可通过新闻媒体向一定范围发布 ，也可以在特定范 围通过张贴的方式公布。
（ 2 ）要求 ：公告一般由级别较高的国家权力机关发布 ，涉及的是重要事项 ，在写作上必须严肃谨慎 ，严格按章 办事。通告公布社会各方面应当遵守或周知事项 ，也应严肃对待。
3、公告、通告的分类
从内容上看可以分为两大类 ：一是涉及法定事项的公告、通告 ，一是知照性的公告、通告。
4、公告、通告的写法 ：两者写法基本一致 ，基本结构都包括标题、正文和落款。
（ 1 ）标题 ：写法比较自由 ，可采用三要素齐全的规范形式、“事由加文种”的形式、“发文机关加文种”的形 式、直接以文种为题。
（ 2 ）正文写作 ：一般包括公布缘由、公布事项和结尾。
①缘由部分通常交代发布的目的、依据、原因 ，内容比较简单的公告、通告不写缘由 ，直接公布事项。
②公布事项部分是主体 ，要具体明确 ，条理清晰。
③结尾部分通常采用“特此公告”、“此告”、“特此通告”等惯用语作结。
知识点二 通知
1、通知的适用
《条例》规定 ：通知“适用于发布、传达要求下级机关执行和有关单位周知或者执行的事项 ，批转、转发公 文”。
2、通知的应用范围
可以用作上级机关对下级机关、组织对所属成员的下行文 ，也可以用作平行机关之间、不相隶属机关之间知 照事项的平行文。
3、通知的分类
根据其内容及用途不同 ，可以分为指示性通知、知照性通知、批转转发性通知、事务性通知等几类。
（ 1 ）指示性通知 ：用于对下级工作发出指示、布置任务、提出要求。
（ 2 ）知照性通知 ：用于设置机构、更正文件、迁址办公、任免干部等专门事项通知。
（ 3 ）批转、转发性通知 ：主要用于批转下级机关的文件、转发上级、同级或不相隶属机关的文件。
（ 4 ）事务性通知 ：用于处理日常事务 ，如开会、放假、缴费、停水、停电等。
4、通知的写法 ：包括标题、主送机关、正文、落款四部分。
（ 1 ）标题 ，一般由发文机关、事由、文种构成 ，也可写成“事由加文种”形式。
（ 2 ）通知的主送机关 ，多是具体的对象。因此 ，通知的主送机关即便采用泛称的形式 ，也需明确对象的身份。
（ 3 ）正文写法 ，因通知类型不同 ，各有侧重。
①指示性通知 ：一般先写通知缘由 ，阐明行文的目的、依据 ，或者介绍背景、分析形势 ，相当于引言部分 ，再以 “现将有关事项通知如下”或“特做如下通知”过渡到主体部分。
②知照性通知 ：重在告知 ，缘由部分只做简单说明 ，把具体事项告知受文对象即可。结尾常以“特此通知”作结。
③批转、转发性通知 ：以被转发或被批转的文件为主 ，通知本身只起到发布和按语的作用。
④事务性通知 ：正文结构上多采用篇段合一的写法 ，格式简单 ，自由灵活。
知识点三 函
1、函的适用
《条例》规定 ：函“适用于不相隶属机关之间商洽工作、询问和答复问题、请求批准和答复审批事项”。
在实际使用中 ，主要用于平行机关之间、不相隶属机关之间的沟通交流 ，有时也会用于上下级机关之间就一 些事务性的具体问题的询问和答复。机关单位对个人的公务联系 ，通常也使用函 ，例如答复群众来信等。
2、函的分类
（ 1 ）根据函的往来关系 ，分为发函和复函。
（ 2 ）根据内容和用途不同 ，分为 ：商洽函、询复函、请批函、知照函。
3、函的写法 ：基本结构包括标题、主送机关、正文、落款。
（ 1 ）标题 ，由发文机关、事由和文种构成 ，也可以是事由加文种形式。如果是复函 ，标题中通常要标明“复函”。
（ 2 ）主送机关 ，比较明确、单一 ，一般不抄送其他机关。
（ 3 ）正文部分写作 ，不同类型的函件写法不同 ，一般大致包括缘由、事项、结语三部分。
（ 4 ）落款部分 ，标识发文机关印章和成文时间。